民航局就《商业运输运营人运行合格审定规则》征求意见

2019年9月29日，民航局飞行标准司发布关于对《商业运输运营人运行合格审定规则》征求意见的通知。

为落实国务院关于促进通用航空发展的战略部署和民航局“放管结合、以放为主、分类管理”的通用航空发展思路，顺应行业发展需求，按照“两个框架”（通航业务框架和通航法规框架）的政策要求，民航局飞行标准司对原《小型航空器商业运输运营人运行合格审定规则》（CCAR-135部）进行了修订，同时调整规章名称为《商业运输运营人运行合格审定规则》。

现就修订后的《商业运输运营人运行合格审定规则（征求意见稿）》征求行业意见，请各单位认真组织研究，并于10月25日前以电子邮件形式将相关意见或建议发送至民航局飞行标准司联系人。

关于《小型航空器商业运输运营人运行合格审定规则》的说明

《小型航空器商业运输运营人运行合格审定规则》（以下简称本规则，CCAR-135部）是从2001年年初开始起草，经过反复研讨和修订后制定的，旨在规范使用起飞全重较小或者载运能力较低的航空器进行商业运输的运营人的运行。现将有关问题说明如下：

一、制定规则的必要性

近些年来，我国的民用航空活动发展很快，但由于历史原因，我国民用航空运营人的运行管理规章仍然不够完整和系统，在运行管理的严密性和运行标准上与国际民航组织的要求仍存在较大差距。按照民航总局确定的制定民用航空器运行规章体系的规划，航空器运行规章主要由《一般运行和飞行规则》(CCAR-91部)、《小型航空器商业运输运营人运行合格审定规则》(CCAR-135部)和《大型飞机公共航空运输承运人运行合格审定规则》(CCAR-121部)组成。其中CCAR-91部是基础规章，适用于所有在我国空域内运行的民用航空器，而CCAR-121部和CCAR-135部是在CCAR-91部的基础上，为大型飞机公共航空运输承运人和小型航空器商业运输运营人提出更高的运行标准。其中CCAR-135部适用于旋翼机、单发航空器和起飞全重较小或者载运能力较低的多发航空器的运输飞行，而CCAR-121部则适用于除此之外的起飞全重较大或者载运能力较强的多发飞机的运输飞行。

在上述运行规章中，CCAR-121部已于1999年公布施行，CCAR-91部已于2004年1月14日正式公布，而本规则的制定，将最终使我国的民用航空器运行规章体系得到完善，为我国迅速发展的相关航空器运输飞行提供有效的管理依据。

二、制定的依据和原则

本规则依据《中华人民共和国民用航空法》和《国务院对确需保留的行政许可项目设定行政许可的决定》制定。在制定中参考了《国际民航公约》附件6和其他附件的相关标准和建议措施、美国的联邦航空条例和欧洲的联合航空要求，同时结合我国多年的运行经验和实际情况予以补充。在本规则的制定中考虑了以下原则：

（一）先进性和可行性相结合

在先进性与可行性关系的处理上，优先考虑先进性原则，以促进运行安全水平的提高，同时考虑到我国的实际情况，不提出过高标准。对于航空器和直升机的运输飞行，国际民航组织在《国际民航公约》附件六的第一和第三部分中提出了相应的运行标准。但由于附件六所管理的对象为从事“国际商业航空运输”的航空器，而且基本上没有针对不同起飞重量的航空器提出不同标准，所以该附件的某些规定对于使用小型航空器实施的以国内飞行为主的航空运输来说有些偏高。鉴此，我们参考了美国和欧洲的一些具体标准和做法，在附件六的基础上适当调低了对此类运行的要求。这样做兼顾了飞行安全和经济效益，保证我国的相关安全标准与发达国家基本一致，同时保证小型航空器商业运输的顺利发展。

（二）与CCAR-121部和CCAR-91部相衔接

颁发运行合格证和运行规范的目的是提高各类航空运营人的安全运行水平。CCAR-121部和CCAR-91部分别规定了大型飞机公共航空运输承运人和商业非运输运营人颁发运行合格证和运行规范的要求。本规则管理的对象是介于上述两类运营人之间的运营人，即小型航空器商业运输运营人。这三部规章是按照不同航空运营人使用的民用航空器类型和运行类别划分的，与持有的经营许可证的类别，即公共航空运输企业或者通用航空企业经营许可证，没有对应关系。所以不存在用公共航空运输企业安全标准去要求通用航空运行活动的问题。

（三）保持版本的国际通用性

为使本规则版本保持其国际通用性，便于以后修改和增补内容，本规则在编排格式上采用国际通用格式并保留备用条款。

政策性问题的说明

（一）关于适用范围

本规则的适用范围规定为在中华人民共和国境内依法设立的商业运输运营人所实施的下列公共航空运输飞行：

1、使用单发航空器、旋翼机或者最大起飞全重5700千克以下的多发航空器实施的定期载客运输飞行；

2、使用单发航空器、旋翼机或者旅客座位数量(不包括机组座位)不超过30座并且最大商载不超过3400千克的多发航空器实施的非定期载客运输飞行：

3、使用单发航空器、旋翼机或者最大商载不超过3400千克的多发飞机的全货机运输飞行。

在上述CCAR-135部的适用对象中，使用起飞全重5700千克以上、旅客座位数30座以下且商载3400千克以下的多发航空器进行的非定期载客运输和全货运输，原来属于CCAR-121部管辖的范围，由于在CCAR-121部的实际贯彻过程中发现对这些运行要求过高，不利于小型航空公司和包机公司的发展，因此考虑借鉴FAA的做法，决定调整到CCAR-135部中管理。在修订CCAR-121部时需要将对CCAR-121部的适用范围作相应修改。

（二）CCAR-135部与CCAR-121部之间的异同

CCAR-135部和CCAR-121部所管理的对象分别为商业运输运营人和公共航空运输承运人。两部规章的管理程序基本相同。本规则公布后，局方将按照本规则对商业运输运营人进行运行合格审定，包括对相关手册、大纲、资料、设备、人员进行审定，以及实施运行的验证演示等，只有申请人证明确实达到本规则和其他有关规定的要求，能够安全运行时，才能为其颁发运行合格证和运行规范，批准其实施运行。商业运输运营人获得运行合格证开始运行之后，局方的飞行标准部门将对其实施持续监督，保证其运行始终符合规章的要求。当商业运输运营人发生改变运行种类、引进新机型、改变航线等涉及到修改其运行规范的情况时，应当提出申请并经飞行标准部门的人员按照程序进行相应的补充审定；在承运人修改其运行手册、大纲时，应当经局方飞行标准部门批准。通过这种审定和持续监督，保证承运人的运行建立在更加安全可靠的基础上。

但是，由于所使用的航空器的大小、载运能力不同，而且在实际运行中，按照CCAR-121部实施的运行以定期航班运行为主，按照CCAR-135部实施的运行以非定期运行为主，所以从两部规章所体现的具体运行安全标准上看，CCAR-121部要高于CCAR-135部。如在运行控制的要求上，CCAR-121部要求承运人建立飞行签派系统，由飞行签派员和机长共同负责航空器的签派放行，并且要求定期载客的航空器在飞行期间与签派室之间建立全程通信；而CCAR-135部只要求承运人建立飞行定位系统，不要求设置飞行签派员，也不要求建立全程通信。其他在机组成员的训练和资格要求、航空器设备、航空器性能、机组值勤时间要求等各个方面，也存在CCAR-135部要求低于CCAR-121部要求的情况。

（三）对几个具体条款的说明

1、关于副驾驶的配备

本规则没有笼统要求所有航空器均配备副驾驶。对于什么样的航空器和什么样的运行中应当配备副驾驶，在本规则中有几个条款涉及。按照本规则第135.99条的要求，型号审定为两名驾驶员的航空器应当配备副驾驶；按照本规则第135.101条的要求，在按照仪表飞行规则实施载客运行时应当配备副驾驶，但是如果运行规范中批准承运人使用自动驾驶仪代替副驾驶，并且机长在本机型上担任机长的时间达到了100小时，则可以不配备副驾驶；按照本规则第135.111条的要求，在II类运行中应当配备副驾驶；按照本规则第135.263条的要求，在值勤时间和飞行时间较长时，也应当增加副驾驶。所以在按照本规则运行时，判断是否需要配备副驾驶，需要根据这些要求进行综合考虑。

2、驾驶员的服务年限

近年来民用航空器驾驶员的短缺在很大程度上制约了航空运输发展速度，本规则在权衡规章技术标准、欠发达地区航空运输的需求、驾驶员技术和身体现状和参照航空发达国家的做法情况下，对于服务于CCAR－135部商业运输营运人的驾驶员服务年限不做出硬性规定，旨在本规则公布施行之后，能够在保障飞行运行安全基础上，有效缓解和推动我国小型航空器在航空运输方面的快速发展。

3、驾驶员定期复训和仪表熟练检查

本规则将驾驶员定期复训的间隔规定为每12个日历月进行一次，较CCAR－121部驾驶员定期复训的时间间隔有所放宽，但相对于目视飞行规则而言，按仪表飞行规则运行的驾驶员增加每6个日历月进行一次仪表熟练检查。做出这样区别规定的实际意义在于，一方面给予按照目视飞行规则运行的商业运输营运人以驾驶员训练的自主权，另一方面对于较复杂的仪表飞行规则的运行，确保驾驶员驾驶技能的熟练程度，弥补由于定期复训间隔较长可能带来某些操作技术上的生疏，从整体上保证小型航空器驾驶员的技术水平。

4、关于运行控制问题

对于运行控制，本规则第135.77条中要求合格证持有人对运行控制负责。在CCAR－121部中也有相同的要求。但是在CCAR-121部中明确要求航空承运人建立签派系统，并且详细规定了机长和飞行签派员在运行控制中所担负的责任。CCAR-135部没有要求合格证持有人配备飞行签派员，只是在本规则第135.77条中要求合格证持有人在其运行控制程序中确定机长对航空器的放行所负有的责任，而没有明确机长的具体责任。所以按照本规则实施运行的合格证持有人在运行控制系统的建立上具有很大的自由度，可以根据其运行的复杂程度建立形式不同的系统。如对于小航空器的定期载客运行，可以参照CCAR-121部的要求建立由飞行签派员和机长共同负责的系统；对于非定期的或者季节性的游览飞行，可以建立由机长全面负责的简单的定位系统，但是合格证持有人应当能向局方证明其对运行实施有效控制的能力。

5、关于机组成员的飞行、值勤和休息时间要求

在美国的联邦航空条例FAR-135部中，对机组成员的飞行、值勤时间要求控制较松，远低于其121部的要求。我们考虑到小型航空器和旋翼机的飞行在飞行强度上并不亚于大型航空器，决定采用与CCAR-121部基本类似的标准。对于飞行机组成员的每日飞行、值勤时间要求，考虑到CCAR-135部所管理的飞行的灵活性要求，较CCAR-121部有所放松；在飞行机组成员的周、月、年飞行时间要求上与CCAR-121部一致，分别为40、100、1000小时。此外，对客舱乘务员也提出了每日飞行时间要求，以及连续7个日历日的飞行时间为40小时、月飞行时间为120小时、年飞行时间为1300小时的要求。

关于《小型航空器商业运输运营人运行合格审定规则》第三次修订的说明

《小型航空器商业运输运营人运行合格审定规则》（以下简称CCAR-135部）自2018年启动第三次修订，旨在落实国务院关于促进通用航空发展的战略部署，顺应行业发展需求，进一步规范使用商载较小或者载运能力较低的航空器进行商业运输的运营人的运行。现将有关问题说明如下：

一、修订的必要性

（一）落实政策

贯彻《国务院办公厅关于促进通用航空业发展的指导意见》（国办发〔2016〕38号）精神，深化“放管服”改革，落实“分类管理、放管结合、以放为主”的思路，按照“两个框架”（通航业务框架和通航法规框架）的政策要求，奠定未来一段时期我国商业运输运营人管理的政策走向、立法思路和制度设计基础，有效解决规章部分内容同实际运行需求不协调、不一致问题。

（二）制度衔接

完善与《一般运行和飞行规则》（CCAR-91部）修订的制度衔接，及时固化前期创新性的监管政策调整试点成果，解决包括过度立法和过度执法在内的不同程度的过度监管问题，确保通航运行整体监管架构完整适用。

（三）激发活力

结合我国通航发展所处的阶段性特征，调整部分运行技术标准划分，匹配我国民航工业部门的现状和未来发展需要，为国产民机进入通航市场创造有利条件，更好地鼓励和推动通航发展，积极支持社会资本投资通航产业。

二、修订的原则

本规则在修订中参考了《国际民航公约》附件6（以下简称ICAO附件6）和其它附件的相关标准和建议措施的最新修订内容，同时结合我国进入新时代以来的通航运行经验和实际情况予以调整。在本规则的修订中考虑了以下原则：

（一）重构分类，量体裁衣

大幅度调整长期以来沿袭借鉴的美国的联邦航空条例FAR-135部的传统体例，重构了规章的整体结构和各章节编排逻辑，将运行一般性要求和合格审定应遵循的标准化程序并入总则（A章）和合格审定（B章），按照小型航空器、运输类飞机和运输类直升机细化分类管理，各章调整了相关技术指标的口径和标准，更加符合通航运行特点，大幅降低小型航空器开展通航运输的准入门槛。通过“量体裁衣”式的架构调整，便利行业主体准确把握规章体系逻辑架构和提升规章识读能力，方便运营人根据业务框架分类表“对号入座”，以实现精准监管和分类监管的要求。

（二）追本溯源，简约适用

以适航审定对航空器的标准分类术语作为各类运行适用范围的基础，确保适航审定规章和运行规章相关条款指向的一致性，以及规章间内在逻辑的统一性，体现运行规章临时性条款向适航规章审定标准性条款转化的历史趋势。以适航审定规章对航空器的要求为逻辑起点，简化航空器在运行中基于适航审定的基础性飞行仪表和设备要求表述，统一指向相应的适航审定规章，减少额外运行设备要求，删减大量附录内容，确保条款随着适航审定要求同步更新，简洁适用，易于理解，方便操作。

（三）以我为主，兼顾多方

对于涉及境外运行相关条款，在制度设计上严格遵守“两个框架”设定的政策方向，以ICAO附件6最低要求为标准，删除较多与当前通航发展形势不相适应的限制性条款。实现宽严相济，统筹考虑，总体平衡，兼顾境内运行的便利性和境外运行的规则符合性。

三、政策性问题的说明

（一）适用范围

针对我国目前航空制造业特点，取消适用范围内传统的最大起飞重量划分指标，仅以旅客座位数和商载作为运行风险分类指标。使用旅客座位数超过30座或者最大商载超过3，400千克的多发飞机实施的不定期载客运输飞行仍适用CCAR-121部。将CCAR-91部中的40千米以内的空中游览运行种类并入CCAR-135部管理，并定义为短途空中游览飞行的运营人，同时确保原审定标准保持不变。运营人在遵守总则（A章）和一般审定程序（B章）的基础上，可根据运行种类分别满足C、D、E章的符合性要求，无需从各章中交叉查阅相关规定。为避免原规章名称与规章内的“小型航空器”章节产生混同，将《小型航空器商业运输运营人运行合格审定规则》名称调整为《商业运输运营人运行合格审定规则》。

（二）与CCAR-91部的关系

CCAR-91部为运行基础性规章，涵盖一般飞行和运行条款，不涉及任何合格审定规则，除有明确排除适用的条款外，CCAR-135部运营人实施运行时应同时遵守CCAR-91部规定。CCAR-135部在CCAR-91部的基础上对航空器、人员、运行规章、性能限制和维修等设定更高标准。

（三）具体条款说明

1.关于“排他使用权”

取消“排他使用权”要求，即允许运营人通过租赁等方式获得具备实施CCAR-135部相应运行种类能力的航空器的使用权，而无需占有或拥有该航空器，以降低CCAR-135部运营人的准入门槛。

2．航空器及设备要求

合并和归类原分散的航空器及设备要求，以方便参考并减少将来修订对条款号的影响，其中简化了基本飞行仪表和设备的具体要求，保持与航空器适航审定的批准协调一致。

3.飞行机组人员技术能力保持

将技术能力检查、熟练检查和仪表熟练检查统一合并为熟练检查，间隔为6个日历月；对于不要求驾驶员持有仪表等级的目视飞行规则运行，间隔为12个日历月，以简化相关要求，避免概念混同，便于运营人操作。删除飞行机组定期复训中的飞行训练要求。取消新雇员训练要求，相关训练内容并入定期复训。

4.性能使用限制

对于小型航空器（直升机）无强制符合性能规范要求。运输类飞机和直升机的性能要求以ICAO附件6的最低要求为准，另行通过咨询通告确定。

5.延长改航时间运行（EDTO）

引入延长改航时间运行（EDTO）概念，需通过审定方可实施该类运行的飞行时间阈值为180分钟，在航空器适航审定文件证明其具备180分钟EDTO能力的情况下，豁免绝大部分EDTO运行合格审定要求。

6.疲劳管理

对于运输类飞机运营人的驾驶员值勤期限制、飞行时间限制和休息要求由运营人按照附件要求自行制定疲劳管理政策，以利于运营人根据不同的运行特点在保证机组疲劳风险可控的基础上灵活调配机组资源。

7.维修要求

根据运行种类分别规定C、D、E章对应运行的维修要求，简化对小型航空器的维修工程和管理要求，并在人员资质要求上与CCAR-66R3协调一致。

8.运行手册

结合ICAO附件6要求，以附件形式明确了运输类飞机和直升机运营人编写运行手册的原则、方法和基本内容。